中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹

楚小强/发自北京

“在存量房市场，城市更新是各界关注的焦点。但不少人认为，推进城市更新是房地产市场调整下的被动选择，这种认知存在明显偏差”在武汉举办的2025中国（武汉）城市高质量发展峰会上，中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心主任秦虹，在演讲中直面当前社会对城市更新的一大认知误区。

在这场由中国房地产报主办的行业峰会上，不同领域的专家学者和企业代表汇聚一堂，通过探讨交流、思想碰撞，共叙城市未来发展的高质量之路。秦虹在会上分享了当前城市更新所蕴含的政策红利与市场机遇情况。

“城市更新绝非房地产市场下行倒逼的举措，而是城镇化进入内涵式发展阶段的必然选择。”在秦虹看来，当前城市更新正处于前所未有的政策红利期，中央层面在一年内从战略定位到落地机制进行了系统性部署，为城市更新事业开拓了全新发展空间。

战略地位不断跃升

2025年初，国务院常务会议为城市更新工作明确基调，指出“城市更新关乎城市面貌改善与居住品质提升，是扩大内需的重要抓手”。这一定位在3月全国两会的政府工作报告中得到进一步呼应。报告将“全方位扩大内需”列为十大工作任务之首，而城市更新作为实现这一目标的关键载体，其重要性愈发凸显。

城市更新的系统性部署始于2025年5月。中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，首次从中央层面系统提出城市更新的十大目标、八大任务与六大原则。秦虹指出，尽管文件中的部分内容此前已在部委或地方文件中有所体现，但以中央名义进行统一部署，意义截然不同。“这标志着城市更新不再是部委及地方各自推进的分散工作，而是需要全国统筹、坚决贯彻落实的统一行动。”

2025年7月，城市更新的战略地位迎来再次跃升。第五次中央城市工作会议明确提出，未来城市工作要以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，而实施这一方向的重要路径，便是“以推进城市更新为重要抓手”。秦虹分析，这意味着城市更新的定位已从年度经济工作中扩大内需的“抓手”，升级为引领城市长远、全面高质量发展的“重要抓手”。

到了2025年10月，中共中央关于“十五五”规划的建议进一步固化了这一战略，明确要求“大力实施城市更新，建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”。在秦虹看来，“六大城市”的表述，清晰展现了城市更新的广阔内涵——它不再局限于城市居住空间的更新与改善，而是覆盖了经济、生态、文化、治理等城市发展的各个维度。

破除“无法可依”的落地困境

战略定位明确后，城市更新推进的真正挑战在于实践落地。秦虹坦言，过去城市更新在实践中常陷入“动辄得咎”的困境，核心障碍在于现有法律法规体系的缺失与不完善。

“以往所有与建设、建筑相关的法律、规范、标准，全都是针对新建项目制定的。”秦虹解释道，在新建项目的严格规范体系中，建筑用途、容积率、高度等指标均为刚性要求，而城市更新的核心恰恰是对存量空间的“盘活”与“改造”。当改造缺乏明确政策依据时，任何更新行为都可能面临违规风险，进而导致投资损失。

这一困境在2025年10月迎来转机。自然资源部发布《城市存量空间盘活优化规划指南》，首次系统构建起“存量时代”（即城市更新阶段）国土空间规划的技术标准体系。秦虹评价，这是一份“真正具备落地性的政策文件”，对地方开展城市更新实践具有极强的指导价值。

该指南将存量空间盘活优化纳入“五级三类”（“五级”为国家、省、市、县、乡镇，“三类”为总体规划、专项规划、详细规划）国土空间规划体系，创新性地提出“规划单元+实施单元”的分层编制方法，同时明确土地混合使用、空间复合利用等机制。秦虹解读，这些机制的核心目的，就是解决存量空间更新中“能不能改”的合法性问题与“如何改”的操作性问题。

具体来看，总体规划负责明确存量空间盘活的总体规模与布局，专项规划聚焦产业转型、公共服务补短板等重点任务，详细规划则进一步细化用地兼容性、容积率激励、实施单元划定等操作规则。这一体系的建立，在很大程度上破解了过去城市更新“无法可依、无标可循”的难题。

多元资金支持与广阔市场

战略方向与实施机制确立后，资金保障与市场参与度成为决定城市更新能否大规模推进的关键。秦虹介绍，中央层面已出台一系列财政支持措施：今年国家发改委设立800亿元城市更新专项资金，财政部对20个城市给予了250亿的城市更新专项补贴，1350亿元超长期特别国债也给予城市更新领域支持。

她乐观预测，随着2026年“十五五”规划正式开局，城市更新仍会得到财政与货币政策的重点支持，资金保障力度有望持续加大。

市场端对城市更新的响应同样迅速。如金融机构已积极布局相关领域，商业银行与政策性银行推出针对性项目贷款，证券和基金公司则参与城市更新专项基金设立或债券发行。秦虹特别提及，北京已成功发行两单城市更新REITs（不动产投资信托基金），为存量资产盘活开辟了新的金融渠道，也为社会资本参与城市更新提供了更多可能性。

与此同时，城市更新的参与主体日趋多元。除金融机构外，大型央企、国企在片区统筹更新中发挥主导作用，负责整体规划与资源整合；建材、建筑、设计、咨询等产业链企业主动转型，投身城市更新新赛道；商业运营与内容创新企业则精准把握新业态机遇，通过活化老城区优质地段资源，打造符合当下消费需求的体验式消费场景，满足人们日益增长的高品质生活需求。

随着“十五五”规划将城市更新置于前所未有的战略高度，这项事业正悄然改变中国城市的发展逻辑。正如秦虹所言，当城市更新不再被简单等同于房地产市场的“替补选项”，而是成为驱动城市高质量发展的核心引擎时，中国城市的未来面貌，也将迎来全新的定义。