住房城乡建设部政策研究中心

战略研究处处长、副研究员王彬武/文

城市是扩内需促投资、稳就业惠民生、建设强大国内市场的重要载体，城市更新是城市可持续高质量发展的永恒主题。习近平总书记强调，“城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民”。2024年年底的中央经济工作会议作出“全方位扩大国内需求”的部署安排，并将大力实施城市更新作为其中重要内容。近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称“意见”），明确了新阶段城市更新工作的总体要求、主要任务、保障措施等，是指导实施城市更新行动的纲领性文件，为我国城市高质量内涵式发展指明了方向。

高度重视城市更新对稳增长、扩内需、促转型的积极作用

我国城镇现有房屋总量662亿平方米，市政管网达到360多万公里，市政道路23万条，桥梁9万座，更新改造的需求巨大。在产业带动方面，城市更新通过对低效土地与老旧建筑的盘活利用，可以直接带动钢铁、建材等上游产业，还能够有效促进家具、家电等领域消费。在丰富场景方面，通过对老旧街区、老旧厂区、历史文化街区等具有城市时代印记的空间更新改造，可以营造多元消费场景，形成以长期运营、增值服务为支撑的发展新模式。在住房消费方面，通过新建、改建等方式改善住房供给，能够更好满足人民群众对好房子的需求，支持和推动房地产行业加快转型，助力构建房地产发展新模式。在转型升级方面，在城市更新中创新研发和推广应用绿色、低碳、智慧的新技术、新产品，有助于推动城市产业和科技创新发展，加快经济发展方式转型升级。

实践证明，城市更新是一项正外部性较强的工作。在经济层面，通过改善区域基础设施和功能布局，能够激活经济活力，例如，江苏苏州十全街改造后夜间营业时间延长2小时，店铺营业额提升30%~50%，无锡蓝系列园区将废弃厂房改造为文化科技产业园，吸引100余家企业入驻，年税收贡献超1500万元。在社会层面，比如在老旧小区改造项目实施过程中，通过民意征集和活动组织，能够增强社区凝聚力，社区参与度的提升直接关联社会效益的长期可持续性。在文化层面，城市更新能够更好地赓续历史文脉、保持城市特色，福建福州三坊七巷、景德镇陶溪川等通过挖掘历史文化，将传统元素与现代设计结合，打造兼具文化辨识度与市场吸引力的空间。在环境层面，通过修复城市生态系统，显著改善生态环境与空间品质，山东威海火炬八街打造“转角见海”网红地标，激活滨海生态价值；江苏南通五山地区实施长江岸线生态修复，恢复林地、湿地等自然生境，促进了水土保持和水源涵养。

多重维度扩大城市更新有效投资

我国投资效率高于全球主要经济体。2024年固定资产投资（不含农户）51.4万亿元，形成规模巨大的全社会固定资产存量，这既是我国经济发展形成的宝贵成果，又为推动城市高质量发展创造了有利的物质条件。近年来，尽管我国投资效益出现了下滑，但从国际对比看仍具有明显的投资效率优势，根据世界银行数据，2023年我国增量资本产出率（即资本变动量与产出变动量之比，数值越小说明资本的边际产出越高）为9.44，大幅低于高收入国家（一般在14左右）。

意见中明确的城市更新八大任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。八大任务聚焦人民群众需求，以好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设为内在逻辑，“四好”建设不仅是城市高质量发展的任务举措，更是扩大有效投资的着力点。据统计，近两年全国城市更新八大类任务，每年投资项目数量稳定在6万个左右，完成投资额2.5万亿元以上。

——好房子方面，主要是大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子，同时加强既有建筑改造利用，将老房子、旧房子改造成好房子。稳妥推进危险住房改造，加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋的改造利用，推动建筑功能转换和混合利用。近年来，住房城乡建设部着力从立标准、强科技、抓项目3个方面推进好房子建设，取得积极成效。根据第一次全国自然灾害综合风险普查数据，全国城镇房屋（含住宅和学校、医院、商场、写字楼、厂房等建筑）4738.8万栋、662亿平方米，据测算，每年约有万亿以上的投资规模。同时，盘活存量低效之楼宇、商业设施等能够更好吸引社会资本，为城市提供更多创新创业、时尚购物、休闲娱乐等空间。

——好小区方面，主要是推进城镇老旧小区整治改造，更新改造老化管线管道，整治小区及周边环境，持续提升老旧小区居住环境、设施条件、服务功能和文化价值。据统计，2019~2024年，全国累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及了居民4800万户、超过了1.2亿人，共改造提升各类老化管线36万公里，增设停车位387万个，建设养老、托育等各类社区服务设施7.8万个，实现每年新增投资约万亿元以上。这一过程中能开拓银发消费、幼儿消费、绿色发展等新消费模式，对金融、材料、工程等领域的拉动效应明显。

——好社区方面，主要是建设安全健康、设施完善、管理有序的完整社区，构建城市一刻钟便民生活圈。推进老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，盘活利用老旧厂区，积极推进城中村改造。2023年以来，住房城乡建设部会同相关部门在全国106个社区开展完整社区建设试点，因地制宜补齐公共服务设施短板，推动百姓“家门口”的消费型基础设施建设。老旧街区（厂区）更新改造方面，成都玉林东路特色街区、贵阳太平路街区等项目，发挥财政资金引导作用，充分调动国有企业、民营企业、业主、金融机构等积极性，经过改造，沿街店铺招商率、开业率、人流量、客单价、租金水平等明显提升，成为城市网红IP打卡点，释放巨大的促消费稳就业潜能。

——好城区方面，主要是完善城市功能，建立多层级、全覆盖的公共服务网络，加强城市基础设施的建设和改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化。以加强城市基础设施的建设和改造为例，作为城市重要的“里子工程”，燃气、供排水、供热等城市地下管网更新改造任务十分繁重，投资需求巨大，据测算，未来5年，我国在这些领域约有4万亿元的投资需求。再如，通过城市历史文化的保护与活化能够实现文化传承与经济效益的双重提升。“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”的成功申遗，大大促进了北京中轴线文化的推广和城市文化创意产业的发展。吉安永新古城保护更新项目2024年接待游客36万人次，旅游收入达3800万元，古城文创收入超1800万元，为100多人提供了就业岗位。青岛四方路历史文化街区更新改造项目2023年9月改造完成，2024年销售额突破1亿元，带动超700人就业。

总体来看，通过多重维度的城市更新有效投资，带动土地溢价和财政收入增长，形成城市财富增长的乘数效应，建成环境改善推高周边物业估值实现居民存量资产增值，资产增值增强消费信心，抵押物价值上涨释放更多信贷空间可支持经营性、消费性贷款，形成“城市更新有效投资-居民资产保值增值-居民预期和信心增强-促进消费稳定就业”的符合城市更新扩大内需特征的良性传导机制。