■ 特约评论员 宗方平

城市更新一头连着民生福祉，一头连着城市发展，一头连着经济增长。今年是第十五个五年计划的开局之年，“高质量推进城市更新”是今后五年的一项重要工作要求。

实事求是地说，高质量推进城市更新是一项复杂系统工程。推进起来走得顺不顺，搞得好不好，都会影响这项落实效果。怎样才能把城市更新的战略落实到位，当前普遍反映的一个情况是，空间规划环节是个“肠梗阻”。空间规划的问题不解决好，城市更新节奏会被打乱，整个部署会受到影响。

最近，浙江舟山群岛新区创始总规划师周建军的一场学术演讲，像一颗炸雷在沉寂已久的规划领域炸开，他提出的“国土空间规划不能也不应代替城市规划”观点已经引发行业共鸣和反思。

周建军认为，规划领域机构改革前，各类空间规划分头编制、分部门管理，形成“九龙治水”的治理困局，部门权责分散、规划衔接脱节，严重制约城乡统筹发展与国土空间资源高效配置，规划体系亟待统筹整合、系统重构。推行“多规合一”，正是为破除行政壁垒，真正实现“一张蓝图干到底”。但这一旨在解决冲突的改革，最终催生了新的逻辑冲突。

最典型的是，过去一段时间，相关部委的“指标管控”思维，压倒了建设系统传承百年的“空间营造”思维：部分实践中存在片面化倾向，将国土空间规划窄化为三条控制线划定与建设用地指标分配，城市发展战略、功能组织、空间品质塑造等核心统筹内容未能充分凸显，沦为次要配套板块，影响了整体的发展。甚至一些部门不是关注城市是否更宜居、更有活力，而是“指标有没有完成”“底线有没有守住”。

这确实是一个真问题。牵头国土空间规划编制的部门，不统筹项目落地实施，工作重心多聚焦指标管控合规性，对规划实操性、落地可行性考量不足；承担建设实施职能的部门，又缺乏规划编制权限，只能在既定刚性规划约束下推进项目，施展空间受限。这种“编制与实施权责割裂、编建分离”的管理机制，致使不少国土空间规划难以落地。

其实，改革发展过程出现这类问题不可怕，敢正视“真问题”，能共商共议才能找出“真办法”。

首先，城市更新是一项战略，是一个大局，每一个涉及的部门都要把握这个大局。“十五五”规划纲要提出，“高质量推进城市更新，开展城市体检，加快建设完整社区，健全城市更新实施机制”；4月28日中共中央政治局召开会议分析研究当前经济形势和经济工作时亦提出，“要有效防范化解重点领域风险。努力稳定房地产市场，扎实推进城市更新”。

也就是说，从今年算起的“十五五”五年时间，要推动城市开发建设方式转型，到2030年，使城市成为人民群众高品质生活的空间。具体到指标，不久前国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》也提出了明确要求，城镇危旧房改造数量翻倍，从“十四五”的25万套提升至50万套；老旧街区厂区改造提升从900个增加到1500个；历史建筑修缮数量从1万处增至1.5万处；城市地下管网改造长度从25万公里提升至36.5万公里。这些具体数字的背后，正是城市更新的内在逻辑：让城市既有“面子”更有“里子”。

这就是大局。每一个不利于这个大局的因素，都要消除；每一个影响这个大局的机制，都要改革完善。

其次，当城市发展由增量扩张迈入存量提质阶段，国土空间规划传统的划红线、配指标的管控模式已难以适配新形势，城市更新的多元复合诉求，也绝非单一刚性控规图纸所能承载。合理地改革核定土地移交率，在地方层面的改革极其重要。对于那些被卡住的城市更新项目，在确保交通、教育等配套设施跟得上的前提下，应该在经过区政府和相关部门的同意后，可以调整原来计划里对土地移交率的要求，重新核定一个更合理的比例，而且最关键的要允许在这个过程“不再履行计划调整程序”，以大量简化审批流程、降低时间成本。因为发展不等人、时间不等人。

根据当前各地在城市更新过程中遇到的新情况看，规划和土地的工作要走在前面，避免拖了整个城市更新大局工作的后腿。高质量推进城市更新工作，要按目标倒推工期、进度，怎么能等呢？

其实，解决问题要有一点办法、学习一点办法。当前，破解城市更新过程中规划和土地问题的办法，就可以借鉴两年前为了稳定房地产市场的经验办法，当时，住房城乡建设部会同财政部、人民银行、自然资源部、金融监管总局等部门打出“四个取消、四个降低、两个增加”的“组合拳”。还有，为了打赢“保交房”而合力推出房地产融资白名单制度的经验。再进一步地看，也可以借鉴北京市“街道吹哨，部门报到”这种接诉即办的新兴治理机制，由牵头部门吹哨，相关部门呼应，这样既强化了集中统一的工作机制优势，又发挥了多部门握指成拳、协同配合的落实效果。

对于当前城市更新遇到的问题，解决之道归根结底还是要从大局出发、从实际出发，部门之间加强协作，采取一致的步调。

总之，城市更新在落地中各部门、各地方遇到的“急难愁盼”，不能拖，更不能等。对于当前存在的具体难题，要有更加明确的政策完善与供给。而这些年的改革发展经验也启示我们，办法总是比困难多的。