城市与区域治理研究院 苏志勇/文

2026年5月，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》），并于6月8日通过国新办吹风会向社会全面解读。作为我国首个国家级城市更新专项规划，其分量远超一般性政策文件，标志着城市更新从“地方自发探索”正式升级为国家战略层面的制度化行动。

国土空间规划和土地制度是城市更新实施过程中的主要制约因素，《规划》的发布，不仅为城市更新提供了“路线图”和“任务书”，也从国土空间规划体系和土地政策供给两端，系统性地开出一套面向存量时代的制度安排，为破解城市更新深层次矛盾提供了解题思路。

制度之困：存量更新面临的结构性挑战

房地产增量发展阶段，国土空间规划体系主要面向增量开发设计，侧重“自上而下”的刚性管控，而城市更新需要兼顾“自下而上”的市场需求和在地化特征。基于此，在土地制度和规划层面需破解四大难题。

一是制度错位难题，即增量逻辑与存量现实的矛盾冲突。现行的土地出让金补缴机制、税费政策主要服务于净地出让模式。而在存量更新中，由于历史用地手续不全、产权复杂等问题，若严格按照新建项目的标准补缴地价，往往导致改造成本倒挂。特别是对于商办和产业载体，其土地续期政策的不明朗和功能转换路径的缺失，使得市场主体在面对存量资产时望而却步。

二是规划刚性难题，即静态蓝图与动态需求之间的矛盾。传统的国土空间规划强调自上而下的刚性管控，追求功能分区的纯粹性。而城市更新往往需要功能的混合（如商业、办公与居住的兼容，老旧厂房、仓库的非标转型）和小规模的渐进式推进。详规调整的法定程序繁琐、周期漫长，难以适应快速变化的市场需求。例如老旧厂房向改成文创，一动就要变更用地性质、补缴出让金，重新走程序，这种“刚性”与“柔性”的错配，导致大量具有社会价值的微更新项目卡在合规性审查环节。

三是土地权属碎片化难题，即碎片化土地与整体性更新的博弈。老旧小区、城中村普遍存在产权不清、证照缺失、私搭乱建等问题。更为棘手的是“边角地”“夹心地”“插花地”现象。这些零星地块不具备单独开发条件，却又成为片区整体功能提升的物理阻隔。例如老旧小区原拆原建涉及几十上百户小业主，传统宗地登记逻辑兜不住碎片化权益。由于缺乏常态化的利益协调机制，政府、原权利人、开发商与社会公众之间的博弈成本高昂，导致社会资本不敢轻易介入。

四是标准滞后难题，新建标准与旧改实际的脱节。现行消防、抗震、日照等工程建设标准均是针对新建建筑制定。许多具有历史文化价值的老建筑或因年代久远的老旧住宅，在物理空间上根本无法满足现行严苛标准。过去依赖“一事一议”的特殊审批方式，缺乏制度化和透明度，增加了更新的不确定性和合规风险。

路径突围：《规划》开辟五条制度创新通道

《规划》在第三大部分“建立城市更新体系”中，明确提出“更大力度支持盘活存量土地”。至于如何盘活，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞在国新办吹风会上表示，“指导地方用好国土空间规划和土地政策两项‘关键抓手’”。一方面，通过建立上下贯通的自然资源管理和国土空间规划“一张图”，强化存量资源的摸排，弄清底数，在“一张图”上对存量资源进行全生命周期的管理，打通部门数据共享，切实能够把资产管起来；另一方面，持续强化国土空间规划与土地政策的融合，坚持民生公益、节约集约、尊重权益三大核心政策取向，严格控制增量，加大存量盘活力度。

作为盘活存量土地的“两个抓手”，国土空间规划要解决的是“合法框架下允许干什么、以什么形态干”，土地政策解决的是“用什么规则供地、谁出钱、如何分责、如何确权”。二者相配合，规划给弹性，土地政策给动力，登记和监督给兜底。

结合《规划》和此前出台的《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（226号文）可以看出，围绕国土空间规划和土地政策，已经形成了一系列具有突破性的制度安排。

第一，确立了“体检—规划—实施”的闭环机制。《规划》确立了城市体检与更新一体化机制。这一机制要求改变过去运动式的更新模式，坚持“先体检，后更新”“无体检，不更新”。操作流程是：城市体检（识别问题）→ 建立项目库（排序优先级）→ 专项规划（定战略）→ 片区策划（统空间）→ 实施方案（落项目）。特别是提出对建成20年及以上的住宅小区进行全面体检，依据安全隐患和民生短板来决定“留、改、拆”的策略，确保更新有的放矢。自然资源部在国新办吹风会上反复强调“全面摸清城市存量资产资源底数”，这也是体检的重要前提基础。

第二，实施弹性规划，详规从“铁板一块”转向“动态修正”。为解决规划刚性问题，自然资源部配套出台了弹性管理措施：一是简化程序，更新区域内的详细规划可通过“技术修正”或“优化调整”走简易程序，无需推倒重来。二是正面清单，各地需制定“土地混合开发和空间复合利用正面清单”，只要项目符合清单方向，即视为符合详规，极大降低了合规成本。三是豁免清单，针对加装电梯、口袋公园等微更新项目，列入“规划许可豁免清单”，甚至免于办理规划许可，实现了“无感更新”。

第三，供地松绑，多元化手段降低制度性交易成本。《规划》在供地方式和地价计收上进行了大幅松绑。一是采取过渡期政策，允许存量房产在发展国家支持的新产业时，享受最长5年的过渡期，期间不改变用地主体和规划条件，稳定市场预期。二是灵活供地，推广长期租赁、先祖后让、弹性年期出让及带方案出让，减轻企业初始资金压力。三是立体确权，推行地下地上空间分层供应与分层登记，解决了老旧城区向地下或空中要空间的产权难题。四是土地临时利用，允许闲置空地在符合安全前提下临时改为公共空间，不改变元气规划即可使用。

第四，底线管控，严控大拆大建与“以用促保”。《规划》将“保护第一”写入总体要求，确立了严格的拆除门槛：仅允许对存在重大安全隐患、配套设施极度落后且无改造价值的建筑进行拆除新建。其余区域必须走“微更新”或“综合更新”路线，通过功能性利用来促进历史性保护，防止城市更新演变为房地产开发的“二次圈地”。

第五，金融造血，从“土地财政”转向“运营财政”。为了解决钱从哪里来的问题，《规划》拓宽了投融资渠道。除了允许地方政府专项债支持外，首次明确提出支持符合条件的城市更新项目发行基础设施REITs（不动产投资信托基金）和资产证券化。这一举措意在推动更新模式从“拆建卖地一次性获利”转向“长期运营持续造血”。

地方实践：可复制推广的经验图谱

制度的生命力在于执行。在过去几年的试点中，各地涌现出一批破解土地与规划难题的典型案例，其中多项已被住建部列为可复制经验。

1. 深圳：统筹平衡与“肥瘦搭配”。深圳作为高度建成区，面临着极高的更新成本。“肥瘦搭配”模式是其核心经验。政府在划定更新单元时，将收益较高的商业地块与收益较低（甚至亏损）的保障性住房、公共设施地块进行捆绑。通过市场化逻辑，利用高收益地块的盈余补贴低收益地块的投入，实现了公共利益与市场动力的平衡。这一思路已被吸纳进《规划》的统筹机制中。

2. 南京·石榴新村：边角地整合与共商共建。位于新街口旁的石榴新村是典型的“城市洼地”。南京探索出的经验在于：一是空间整合。将周边不具备单独开发条件的边角地、夹心地一并纳入更新范围，通过控详指标的动态调整，实现“沉睡空间”的唤醒。二是利益共担。采取“政府支持+居民共担+原地回迁”模式，避免了大拆大建带来的社会动荡。该案例证明了在极其局促的空间内，通过精细化规划调整依然可以完成城市修补。

3. 广州：临时利用与微改造。广州在《规划》吹风会上被点名表扬的经验是闲置空地的临时利用。面对短期内无法启动征收或建设的闲置地块，广州允许在不改变规划远景的前提下，将其简易改造为口袋公园或临时停车场。这种做法既解决了市容环境问题，又补齐了民生短板，且不涉及复杂的规划修改流程，极具推广价值。

4. 青岛：带方案出让与弹性年期。青岛的创新在于将规划设计与土地出让环节打通。在更新项目中，政府提前编制规划方案，实行“带方案出让”，企业拿地后即可开工，省去了设计方案报审的时间。同时，配合弹性年期供地，显著降低了企业的初期土地成本，提高了更新效率。

5. 武汉：立法保障与三级体系。武汉通过颁布《城市更新条例》，将政策试点上升为地方法治保障。其核心亮点包括：一是容积率奖励。规定增加便民公共服务设施的，新增建筑面积不计入容积率，直接激励了市场主体配建公益设施的积极性。二是三级统筹。建立了“城市更新专项规划—更新单元规划—项目实施方案”的三级体系，确保了规划意图的层层传导。

6. 福建永春·五里街：工料分离与新旧共生。在历史文化街区保护方面，永春县五里街提供了“修旧如旧”的样本：在技术革新方面，采用“工料分离”模式，回收旧建材，聘请本地工匠，降低了修缮成本的同时保留了风貌真实性。在业态融合方面，引入央企进行专业化运营，在保留老字号和非遗文化的基础上，植入新潮业态，实现了“保护—运营—惠民”的闭环。

7. 重庆渝中区：垂直维度的空间重构。针对高密度老城的更新难题，重庆渝中区跳出了平面扩张的思维定势，转向垂直维度的空间重构。在仅20平方公里的土地上，通过立体交通连接、屋顶空间利用以及147处历史遗存的活化，证明了在极高密度环境下，通过精细化的“针灸疗法”同样可以实现城市功能的现代化织补。

城市更新“十五五”规划的出台，标志着中国城市建设进入了一个全新的法治化和制度化阶段。其核心要义在于打破增量时代的制度壁垒，重塑适应存量时代的规划、土地与金融规则。有了城市更新“路线图”，接下来的关键还在于落实。对于地方政府而言，需要善于用好《规划》赋予的“正面清单”“豁免清单”和“过渡期”政策，充分利用好财政资金、地方专项债、市场化融资等手段，抓紧建机制、摸底数、筹资金、抓项目，全面落实《规划》确定的任务目标。